人民日報整版探討：健全生態(tài)環(huán)境保護體系

　　習近平總書記指出：“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。”《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》堅持系統(tǒng)觀念，堅持綠水青山就是金山銀山理念，對推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生作出了全面部署。本期觀察版圍繞健全生態(tài)環(huán)境保護體系這一主題，從推動生態(tài)環(huán)境保護體系建設系統(tǒng)集成、形成大環(huán)保工作格局、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動國家公園保護制度落地見效等方面進行探討。

　　——編 者

　　保障和促進人與自然和諧共生（人民觀察）

　　吳舜澤

　　核心閱讀

　　健全生態(tài)環(huán)境保護體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進人與自然和諧共生的現代化。

　　生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條，生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程�！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出：“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制，構建生態(tài)文明體系，推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設美麗中國�！边@為健全生態(tài)環(huán)境保護體系指明了方向、提供了遵循。健全生態(tài)環(huán)境保護體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進人與自然和諧共生的現代化。

　　形成大環(huán)保工作格局

　　我國生態(tài)環(huán)境保護體系的發(fā)展和健全，源于實踐需要和問題導向。新中國成立后，我們逐步把生態(tài)環(huán)境保護擺到更加重要的位置，在一些地方開展污染調查和治理，開展水庫治理等工作。改革開放以來，伴隨我國經濟社會持續(xù)快速發(fā)展，基于資源環(huán)境承載能力已經達到或接近上限的實際情況，生態(tài)環(huán)境保護體系建設逐漸形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的總體思路。

　　中國特色社會主義進入新時代，我國生態(tài)環(huán)境保護體系建設改革的一個鮮明特征在于，有效調動各級黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護的積極性，形成大環(huán)保工作格局。習近平總書記親自倡導、親自部署中央生態(tài)環(huán)境保護督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察及“回頭看”動真碰硬，咬住問題不放松，受理群眾舉報21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題15萬余個；立案偵查2303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態(tài)環(huán)境損害責任追究案件509個。實踐充分證明，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的制定和實施，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態(tài)環(huán)境保護“老大難”問題，是推動落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招實招。

　　2015年出臺的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，進一步細化黨委和政府主要領導成員的“責任清單”，注重將行為追責與后果追責相結合，并將終身追責作為基本原則。2015年1月起新修訂的環(huán)境保護法正式施行，進一步強化政府監(jiān)督管理職責，落實企業(yè)主體責任，并對環(huán)境違法行為規(guī)定按日連續(xù)計罰、查封扣押、行政拘留、限產停產等罰則。2020年出臺的民法典，以專章規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任，在全社會樹立起環(huán)境有價、損害賠償的理念，有效打擊了非法排污和破壞生態(tài)等違法行為。

　　在不斷加大制度執(zhí)行力度的同時，生態(tài)環(huán)境保護體系建設還著力向前拓展、向后延伸，從污染源過程管理拓展到經濟過程、生產方式與決策行為等各方面，把源頭預防作為污染防治的根本之策，推動形成有助于環(huán)境保護的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。針對結構性、布局性生態(tài)環(huán)境污染問題，我國已經探索形成與資源環(huán)境國情相適應的生態(tài)保護紅線等空間格局管控體系。以主體功能區(qū)劃為基礎，開展空間生態(tài)評價，劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）和環(huán)境準入負面清單，實現一條紅線管控重要生態(tài)空間。在以總體思路狠抓落實中，不斷提升制度的針對性、有效性，推動生態(tài)環(huán)境保護體系落實落細。

　　推動生態(tài)環(huán)境保護體系建設系統(tǒng)集成

　　黨的十九屆四中全會將原本分散的源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究制度提升為生態(tài)環(huán)境保護體系，黨的十九屆五中全會強調完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制。這些重要決策部署，有力推動生態(tài)環(huán)境保護體系朝著系統(tǒng)集成方向發(fā)展。

　　目前，污染防治方面的體系建構和推動落實工作基本到位，以系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護制度為保障，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護在單項制度突破的基礎上，更加重視通過全面深化改革推動體系化建設，強調打好前后呼應、相互配合的 “組合拳”。比如，在責任追究方面，明責、履責、述責、考責、問責多環(huán)節(jié)全面推動；在源頭預防方面，構建分工清晰、環(huán)環(huán)相扣的責任清單，促進管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產就要管環(huán)保、管行業(yè)就要管環(huán)保；在過程管理方面，強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標管理，及時公布環(huán)境質量目標任務完成情況；在后果問責方面，推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展，強調環(huán)境司法，不斷強化威懾力。再如，源頭預防注重從結構、布局等經濟社會宏觀層面解決生態(tài)環(huán)境保護根本性問題；過程控制注重從節(jié)能降耗、污染減排等方面解決生產生活環(huán)節(jié)的綠色化問題；損害賠償和責任追究注重從經濟成本內部化、“關鍵少數”行為追責和后果追責兩個角度協(xié)同解決末端結果問題。無論單項制度，還是源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究4個環(huán)節(jié)，都向著體系化方向發(fā)展，并且各就其位、各負其責，能夠達到整合提升，可以實現乘法效應。

　　也要看到，我國生態(tài)環(huán)境保護體系建設仍存在一些亟須補齊的短板，如源頭預防的約束力尚未充分發(fā)揮，過程控制中排污許可證與其他環(huán)境管理制度的銜接有待進一步加強，生態(tài)環(huán)境保護責任還不夠嚴明。加之體系化建設啟動時間不夠長，有的地方和部門在操作落實上缺乏整體思維，相關制度措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性尚未充分顯現。加快補齊短板，需要進一步強化生態(tài)環(huán)境保護體系化建設，堅持問題導向全面深化改革，堅持目標導向進行需求分析，堅持效果導向強化集成創(chuàng)新。一方面，從制度政策作用對象出發(fā)，按時間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問題，強化系統(tǒng)聯(lián)系，努力實現協(xié)同增效、整體最優(yōu)。另一方面，結合新形勢新要求強化頂層設計，在系統(tǒng)化上下功夫，強化制度供給，不搞“單打獨斗”。同時，必須狠抓制度執(zhí)行，在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設的判斷標準，切實推動制度落地見效。

　　一體化推進源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究

　　《規(guī)劃綱要》提出：“堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質量整體改善�！睆纳鷳B(tài)環(huán)境保護的角度來講，貫徹落實這一重要部署，必須從源頭、過程和后果多環(huán)節(jié)整體發(fā)力，做到源頭預防強化約束，過程管理強化效能，損害賠償強化配套，責任追究強化精準。在此基礎上，一體化推進源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究，讓各項制度措施形成聯(lián)動效應，推動生態(tài)文明制度更加成熟更加定型、生態(tài)環(huán)境保護體系更為務實高效管用。

　　發(fā)揮制度政策體系合力。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護制度體系合力，重在做到系統(tǒng)集成，追求整體最優(yōu)。一方面，協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管與自然資源監(jiān)管，兼顧生態(tài)效益、經濟效益、社會效益，處理好開發(fā)、利用、保護關系。另一方面，按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運行規(guī)律，打破“一畝三分地”的條條框框，實施跨地區(qū)按流域行政執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌山水林田湖草，提高環(huán)境治理效能。進一步深化排污口設置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構建水陸統(tǒng)籌、精準科學的江河湖海水污染治理體系。

　　形成環(huán)境與經濟內生融合機制。加強源頭預防，重在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護對經濟發(fā)展的倒逼、引導與優(yōu)化、促進作用，強化綠色轉型，做實綠色發(fā)展，促進生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化。這需要建立健全“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線、制定生態(tài)環(huán)境準入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，推行技術經濟政策的環(huán)境影響分析論證，進一步拓展中央生態(tài)環(huán)境保護督察的覆蓋面，促進經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調。

　　構建全過程全方位防治體系。實現全過程全方位污染防治，實施排污許可制是重要一環(huán)。排污許可制是一項基礎性制度，可以有機銜接各項生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)，促進信息和數據高度高效共享；可以實現固定污染源監(jiān)管流程的再造，推動排污許可與環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計等制度系統(tǒng)銜接和全過程管理。進一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強化與溫室氣體協(xié)同管理，推動實現全過程全方位防治。

　　（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經濟政策研究中心研究員）

　　深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)（觀察者說）

　　段 妍

　　《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出：“深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，建立健全環(huán)境治理體系，推進精準、科學、依法、系統(tǒng)治污”。深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，關乎民生福祉，關系人與自然和諧共生的現代化建設成效。必須突出依法治污，建立健全相關制度規(guī)定和法律法規(guī)，充分發(fā)揮制度規(guī)定和法律法規(guī)對于污染防治的推動和保障作用，更好將制度法律轉化為治理效能。

　　習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。” 中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護，堅決向污染宣戰(zhàn)，污染防治力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質量改善速度之快前所未有。出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等宏觀層面制度設計，統(tǒng)籌生態(tài)文明建設全局，深入推進生態(tài)文明體制改革；相繼出臺《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》等中觀層面制度設計，鐵腕治污進入新常態(tài)；實行河（湖）長制、領導干部自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償等微觀層面制度設計，覆蓋生態(tài)保護神經末梢，構建起最嚴格的生態(tài)文明制度體系。在生態(tài)環(huán)境保護、監(jiān)管和執(zhí)法上，實施“史上最嚴”的新環(huán)保法，頒布修訂大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等法律法規(guī)，構筑起嚴密的生態(tài)環(huán)保法治網。

　　制度的生命力在于執(zhí)行。近年來，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，已經成為全黨全社會的共識和行動。各地區(qū)各部門注重發(fā)揮制度規(guī)定和法律法規(guī)對于污染防治的保障作用，聚焦打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)等標志性戰(zhàn)役，集中力量攻克人民群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題�！笆�三五”時期，污染防治力度加大，主要污染物排放總量減少目標超額完成，資源利用效率顯著提升，生態(tài)環(huán)境明顯改善。與2015年相比，2019年全國地表水優(yōu)良水質斷面比例上升8.9個百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降6.3個百分點；細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市年均濃度下降23.1%，全國337個地級及以上城市空氣質量年均優(yōu)良天數比例達到82%。生態(tài)環(huán)境改善不僅體現在監(jiān)測數據的變化上，更體現在望得見的青山、看得見的綠水、呼吸得到的清新空氣中。從云南楚雄到江蘇宜興，從黑龍江漠河到廣西東興，越來越多的地方入選國家生態(tài)文明建設示范市縣名單，正在共同繪就一幅青山常在、綠水長流、空氣常新的美麗中國畫卷。

　　同時要看到，我國生態(tài)環(huán)境保護仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，生態(tài)環(huán)境質量改善成效并不穩(wěn)固，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠�！笆�四五”時期，必須圍繞《規(guī)劃綱要》提出的持續(xù)改善環(huán)境質量的重點任務和主要舉措，堅持方向不變、力度不減，推進精準、科學、依法、系統(tǒng)治污，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。加強制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，進一步發(fā)揮制度的保障作用。深入開展污染防治行動，堅持源頭防治、綜合施策，強化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。全面提升環(huán)境基礎設施水平，構建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎設施網絡。嚴密防控環(huán)境風險，建立健全重點風險源評估預警和應急處置機制。積極應對氣候變化，完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。健全現代環(huán)境治理體系，建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。

　　深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)是一場大仗、硬仗、苦仗，必須持續(xù)用力、久久為功。要用制度和法治利劍明晰生態(tài)保護紅線，帶動全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度，提高生態(tài)環(huán)境質量改善的速度，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，讓藍天白云永駐、綠水青山長留。

　�。ㄗ髡邽闁|北師范大學馬克思主義學部副部長、教授）

　　提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性

　　推動國家公園保護制度落地見效（勢所必然）

　　林 震

　　習近平總書記近日在福建考察時強調：“建立以國家公園為主體的自然保護地體系，目的就是按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性�！边@為構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，進一步提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，推動國家公園保護制度落地見效指明了方向和路徑。

　　構建統(tǒng)一規(guī)范高效的體制機制。我國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。國家公園，是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域。在我國自然生態(tài)系統(tǒng)中，國家公園是最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征、國民認同度高等特征。黨的十八大以來，針對原有各級各類保護區(qū)交叉重疊、多頭管理的碎片化等問題，我國穩(wěn)步推進國家公園體制機制改革，取得明顯成效。2015年，《中國三江源國家公園體制試點方案》審議通過，三江源國家公園成為第一個國家公園體制試點。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確我國自然保護地按照生態(tài)價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3類，確立起國家公園的首要、主導、主體地位。同年，海南熱帶雨林國家公園體制試點正式啟動，三江源國家公園總體規(guī)劃進入全面實施階段，東北虎豹、祁連山、大熊貓等國家公園完成總體規(guī)劃編制。在實踐中，我國堅持國家公園統(tǒng)一設立、規(guī)劃和評估，推動建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，實行中央政府直接管理或委托省級政府管理，組建統(tǒng)一管理機構，明確國家公園管理機構與地方政府相關職能部門的權責。同時，完善國家公園設立標準、空間布局和發(fā)展規(guī)劃。經過努力，統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制日趨完善。實踐證明，構建統(tǒng)一規(guī)范高效的體制機制，能夠有效解決交叉重疊、多頭管理的問題，有力保護國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化水平。

　　兼顧生態(tài)保護與資源利用。實行國家公園體制是推進自然生態(tài)保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措，必須堅持生態(tài)保護第一，統(tǒng)籌保護和發(fā)展，有序推進生態(tài)移民，適度發(fā)展生態(tài)旅游，實現生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。國家公園兼具科研、教育、游憩等綜合功能，堅持和完善國家公園保護制度，首要任務在于有效保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，同時科學合理利用相關資源，確保國家公園更好發(fā)揮作用。推進國家公園保護制度建設，要兼顧生態(tài)保護與資源利用，始終堅持對自然生態(tài)系統(tǒng)嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，根據各類自然保護地功能定位合理分區(qū)，實行差別化管控、分區(qū)管控。對生態(tài)保護紅線內的核心保護區(qū)，原則上禁止人為活動；對生態(tài)保護紅線內的其他區(qū)域僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，真正把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。在協(xié)同高效保護生態(tài)環(huán)境的前提下，充分發(fā)揮國家公園的資源優(yōu)勢，在自然保護地控制區(qū)內劃定適當區(qū)域，開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動。全面實行自然資源有償使用制度、建立健全特許經營制度、完善自然資源所有者參與特許經營收益分配機制等措施，構建高品質、多樣化的生態(tài)產品體系，推動實現人與自然和諧共生。

　　堅持共建共享。國家公園能夠為人民群眾提供親近自然、體驗自然、了解自然和游憩的場所，具有鮮明的公益性。在國家公園建設過程中，我國堅持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，對相關自然保護地進行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法律保障，強化監(jiān)督管理，讓國家公園的全民公益性不斷得到彰顯。一方面，依法依規(guī)提高全民所有自然資源資產的比例，采取多種措施對自然資源實行統(tǒng)一的用途管制。例如，一些地方對劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償的原則，通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產權人權益，實現多元化保護。另一方面，充分調動各方面力量，創(chuàng)新合作治理模式，鼓勵和引導人民群眾參與，完善志愿者服務體系，健全社會捐贈制度，激發(fā)人民群眾自然生態(tài)保護意識，增強民族自豪感。例如，大熊貓國家公園、神農架國家公園在實踐中設置公益崗位，優(yōu)先聘用園內居民為生態(tài)管護員；武夷山國家公園發(fā)揮生態(tài)茶業(yè)、生態(tài)旅游和富民竹業(yè)優(yōu)勢，讓人民群眾從中受益，實現生態(tài)保護與民生改善雙贏。

　　（作者為北京林業(yè)大學教授）

　　制圖：沈亦伶