優(yōu)化青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思考與建議

2003年以來(lái)，世界銀行以“企業(yè)全生命周期”指標(biāo)體系對(duì)世界各經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)，形成被測(cè)評(píng)地區(qū)的營(yíng)商便利度指數(shù)，以表征被測(cè)評(píng)地區(qū)的投資環(huán)境狀態(tài)。鑒于此，青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)在“對(duì)標(biāo)國(guó)家、接軌世界”的目標(biāo)要求下，形成了青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括20個(gè)一級(jí)指標(biāo)、96個(gè)二級(jí)指標(biāo)，主要從企業(yè)全生命周期、投資吸引力、監(jiān)管與服務(wù)三個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成企業(yè)全生命周期指數(shù)、投資吸引力指數(shù)和監(jiān)管與服務(wù)指數(shù)。但是，青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)工作在實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，值得與相關(guān)人員進(jìn)一步探討。

一、“三維”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系導(dǎo)致評(píng)價(jià)指數(shù)表征不完整

營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，本質(zhì)是以“營(yíng)商”者的感受為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行的量化評(píng)價(jià)，唯有如此，評(píng)價(jià)的結(jié)論才能夠真正為企業(yè)提高辦事效率、降低交易成本、提升生存和發(fā)展能力提供改革鏡鑒。一般而言，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)主要聚焦在企業(yè)全生命周期的評(píng)價(jià)，同時(shí)，企業(yè)全生命周期指數(shù)的高低本身就是被評(píng)價(jià)地區(qū)吸引投資的最佳量化標(biāo)準(zhǔn)。但是，青海省營(yíng)商環(huán)境的“三維”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分散了營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的聚焦度、降低了評(píng)價(jià)的敏感度，導(dǎo)致對(duì)“企業(yè)全生命周期指數(shù)”的測(cè)評(píng)不完整。事實(shí)上，一個(gè)企業(yè)能夠生存下去依賴的是資本，高質(zhì)量發(fā)展依賴的仍然是資本。任何一個(gè)良性發(fā)展的企業(yè)都必須獲得信貸資本，“獲得信貸”是企業(yè)生存和發(fā)展不可或缺的一個(gè)核心環(huán)節(jié)；“執(zhí)行合同”表征的是企業(yè)在生存發(fā)展中，通過(guò)“合同”這一商事行為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的快速、順暢流轉(zhuǎn)，在單位時(shí)間內(nèi)，企業(yè)“執(zhí)行合同”的量越大，意味著企業(yè)獲取收益的能力越強(qiáng)，毫無(wú)疑問(wèn)，“執(zhí)行合同”也是企業(yè)生存和發(fā)展中亦不可或缺的另一個(gè)核心環(huán)節(jié)。缺少這兩個(gè)指標(biāo)的“企業(yè)全生命周期指數(shù)”無(wú)法真正表征企業(yè)的生存與發(fā)展環(huán)境。另外，“三維”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中部分指標(biāo)之間存在重疊�！氨O(jiān)管與服務(wù)”的指標(biāo)與“企業(yè)全生命周期”的指標(biāo)，存在重疊情況。重疊地進(jìn)行評(píng)價(jià)會(huì)直接扭曲“營(yíng)商環(huán)境便利度指數(shù)”對(duì)于營(yíng)商環(huán)境真實(shí)情況的反映，無(wú)法有效表征 2013 年以來(lái)政府“放管服”改革對(duì)于理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系的成效，也很難為下一步改革提供更加準(zhǔn)確的指引。

二、部分指標(biāo)測(cè)評(píng)指向與營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)目標(biāo)存在距離

營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)主要考察的是民間投資和民營(yíng)企業(yè)生存發(fā)展的環(huán)境，指標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這個(gè)宗旨來(lái)進(jìn)行，而不應(yīng)雜糅進(jìn)“推進(jìn)主管部門(mén)工作”的其他內(nèi)容。青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中“政府采購(gòu)”和“招標(biāo)投標(biāo)”指標(biāo)，與民間投資和民營(yíng)企業(yè)的生存發(fā)展沒(méi)有直接的促進(jìn)關(guān)系�！罢�府采購(gòu)”實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合，其主要特點(diǎn)是對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行法制化的管理�！罢袠�(biāo)投標(biāo)”是政府采購(gòu)的一種主要方式。政府采購(gòu)是在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中開(kāi)展，并不必然促進(jìn)中小投資者在本轄區(qū)的投資活動(dòng)。

三、指標(biāo)體系與青海省實(shí)踐存在不適應(yīng)性的問(wèn)題

營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的根本目的在于推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，即通過(guò)“對(duì)比”，使“對(duì)比”的雙方、多方認(rèn)識(shí)到自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，激發(fā)出主觀能動(dòng)性，自覺(jué)自愿地通過(guò)改革來(lái)推動(dòng)自身的發(fā)展與完善。但是，在評(píng)價(jià)實(shí)踐中評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與青海省實(shí)際存在較明顯的不適應(yīng)性。

（一）指標(biāo)的不適應(yīng)性

“跨境貿(mào)易”“辦理破產(chǎn)”“登記財(cái)產(chǎn)”“執(zhí)行合同”“勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管”和“中小投資者保護(hù)”等指標(biāo)與青海省各地的具體情況存在較大不適應(yīng)性。

一是“跨境貿(mào)易”指標(biāo)。該指標(biāo)主要評(píng)價(jià)的是港口和海關(guān)的工作效率�！翱缇迟Q(mào)易”的效率主要表現(xiàn)在港口作業(yè)時(shí)間上，但是，青海省作為一個(gè)內(nèi)陸省份，沒(méi)有港口，因此，無(wú)法完成整個(gè)測(cè)評(píng)流程的數(shù)據(jù)采集。另外，根據(jù)青海省海關(guān)設(shè)置現(xiàn)狀，亦無(wú)法針對(duì)2市、6州形成各自的有效數(shù)據(jù)。

二是“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)。該指標(biāo)測(cè)評(píng)的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗后退出市場(chǎng)的便宜度。在2市、6州法院查詢破產(chǎn)案件的辦理情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，青海省2018年至2019年6月辦結(jié)或者接近辦結(jié)的破產(chǎn)案件約12件，大多數(shù)是“政策性”破產(chǎn)案件。完整辦理完破產(chǎn)程序的案件只有一件，債權(quán)償付率3.2%，僅是北京、上海等地債權(quán)償付率的1/10。另外，辦理破產(chǎn)案件的地區(qū)也比較有限，目前只在西寧市、海西州和海東市三個(gè)地區(qū)能夠查詢到待破產(chǎn)案件�！稗k理破產(chǎn)”在青海省非常困難，還存在一個(gè)客觀的原因，即破產(chǎn)代理人工作積極性不高，甚至找各種理由推諉破產(chǎn)代理工作。由于企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序時(shí)，基本已經(jīng)無(wú)法支付賠償費(fèi)用，導(dǎo)致具有資格的律師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等不愿意辦理破產(chǎn)案件，造成“僵尸”企業(yè)出現(xiàn)。

三是“登記財(cái)產(chǎn)”指標(biāo)。主要在于不少市州幾乎沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)交易而進(jìn)行登記財(cái)產(chǎn)的事項(xiàng)。

四是“執(zhí)行合同”指標(biāo)。其表征的是民營(yíng)企業(yè)實(shí)施“合同”過(guò)程中，出現(xiàn)了合同履行糾紛，從法院受理案件到執(zhí)行完畢所體現(xiàn)出來(lái)的辦事效率和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。但是，在調(diào)閱檔案資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“執(zhí)行合同”指標(biāo)的費(fèi)用問(wèn)題，我們只能查詢到法院方收取的必要費(fèi)用，但是，律師的費(fèi)用無(wú)法查詢到，同時(shí)，部分律師是內(nèi)地的，連數(shù)據(jù)校核都很難完成。

五是“勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管”指標(biāo)。實(shí)地測(cè)評(píng)發(fā)現(xiàn)，青海省2市、6州中，除西寧市外，其他市州勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)工作人員都反映自身的工作主要是監(jiān)管建筑行業(yè)農(nóng)民工工資，沒(méi)有從事過(guò)“勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管”指標(biāo)中二級(jí)指標(biāo)指向的具體工作，究其原因是大部分中小民營(yíng)企業(yè)都是“家族式”的企業(yè)，無(wú)法進(jìn)行正規(guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管，所以，導(dǎo)致調(diào)查問(wèn)卷的相關(guān)問(wèn)題無(wú)法回答。

六是“中小投資者保護(hù)”指標(biāo)。該指標(biāo)涉及的“關(guān)聯(lián)交易”案件，2018年至2019年6月全省只在西寧市中級(jí)人民法院發(fā)生了一起，絕大多數(shù)市州法院對(duì)于“保護(hù)中小投資者”沒(méi)有法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集非常困難，有些法院直接讓法官助理來(lái)協(xié)助采集數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)很難客觀反映營(yíng)商環(huán)境的實(shí)際情況。

（二）指標(biāo)體系的不適應(yīng)性

一是部分指標(biāo)不能真實(shí)反映地區(qū)營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀。2市、6州營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果，與人們對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的通常認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了較大的分歧，主要表現(xiàn)在果洛州、玉樹(shù)州排名領(lǐng)先于黃南州、海北州、海南州、海東市。營(yíng)商環(huán)境便利度指數(shù)得分的基礎(chǔ)是“開(kāi)辦企業(yè)”“建筑物許可”“登記財(cái)產(chǎn)”“辦理注銷”“納稅”“跨境貿(mào)易”及法院“辦理破產(chǎn)”和“水、電、氣報(bào)裝”等指標(biāo)。測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)主要以辦事時(shí)間的長(zhǎng)短等行為來(lái)進(jìn)行的，而果洛州和玉樹(shù)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)，決定了這兩個(gè)州的民營(yíng)企業(yè)相對(duì)來(lái)說(shuō)規(guī)模小、技術(shù)簡(jiǎn)單，辦理“開(kāi)辦企業(yè)”等事項(xiàng)的時(shí)間就比較短、資料較少，得分相對(duì)較高。另外，這兩個(gè)州沒(méi)有“燃?xì)狻眻?bào)裝事項(xiàng)發(fā)生，用水報(bào)裝的程序極為簡(jiǎn)單，所需資料很少，一般只有一件申請(qǐng)書(shū)，也不收取“管網(wǎng)增容費(fèi)”，因此，與西寧市、海西州和海東市比較，“用水（氣） 報(bào)裝”指標(biāo)得分就極占優(yōu)勢(shì)。

二是測(cè)評(píng)指標(biāo)體系在各市州間存在不可比性。評(píng)價(jià)組在實(shí)地評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)，就西寧市而言，指標(biāo)體系中涉及的大部分指標(biāo)，其工作載體基本都在市級(jí)部門(mén)，信息化程度高、工作人員素質(zhì)高，涉及民營(yíng)企業(yè)的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能在實(shí)踐中遇到，數(shù)據(jù)采集工作相對(duì)便捷、數(shù)據(jù)相對(duì)完整；海東市市級(jí)部門(mén)則基本不辦理事項(xiàng)，指標(biāo)參評(píng)采集的數(shù)據(jù)絕大多數(shù)都來(lái)自于平安區(qū)。此次評(píng)價(jià)中，實(shí)際上是西寧市市級(jí)部門(mén)的辦事效率與海東市平安區(qū)區(qū)級(jí)部門(mén)的辦事效率相比較，可比性值得商榷。

綜上，青海省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系短期內(nèi)很難真實(shí)反映出青海省營(yíng)商環(huán)境的實(shí)際情況，會(huì)發(fā)生較大的數(shù)據(jù)扭曲，導(dǎo)致“以評(píng)促改”的評(píng)價(jià)目的很難有效實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生各地“疲于應(yīng)對(duì)”的不良后果。

四、幾點(diǎn)建議

青海營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的現(xiàn)有指標(biāo)體系可以繼續(xù)采用，以實(shí)現(xiàn)“對(duì)標(biāo)國(guó)家、接軌世界”的評(píng)價(jià)要求。同時(shí)，建議采取“更加接地氣”的評(píng)價(jià)、分析方法，來(lái)實(shí)現(xiàn)“立足青�！钡默F(xiàn)實(shí)需求。

一是在城市優(yōu)先進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)。全省2市、6州不宜放在一起開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境的評(píng)價(jià)。建議西寧市、海東市和海西州三個(gè)市州先行開(kāi)展同一指標(biāo)體系的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，同時(shí)，可以將格爾木市也納入這一序列。這4個(gè)地方的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，可以采取與國(guó)家評(píng)價(jià)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集方式、分析方法，形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)報(bào)告，使這四個(gè)城市與國(guó)內(nèi)其他城市進(jìn)行數(shù)據(jù)比較，進(jìn)而倒逼其在短期內(nèi)大幅實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，同時(shí)，也可以在全省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

二是在重點(diǎn)縣域進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)。青海省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是縣域營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)立足于縣域評(píng)價(jià)。以發(fā)展工業(yè)為主的縣域和以發(fā)展農(nóng)牧業(yè)為主的縣域，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的要求不盡相同。選擇被評(píng)價(jià)縣域時(shí)，要充分考慮各個(gè)縣域的定位，不同的縣域發(fā)展定位需要不同評(píng)價(jià)指標(biāo)體系專項(xiàng)評(píng)價(jià)。因此，全省可以選擇7-9個(gè)有一定可比性的縣域，圍繞“企業(yè)全生命周期”的核心指標(biāo)開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境評(píng)價(jià)，主要包括開(kāi)辦企業(yè)、工程建設(shè)許可、登記財(cái)產(chǎn)、獲得電力、獲得用水、獲得信貸及勞動(dòng)者保護(hù)等指標(biāo)，著力打造縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的示范者和排頭兵。